文章摘自《历代经济变革得失》
作者| 吴晓波

两个永恒性的主题:

分权与均富

 
两千多年以降,中华经济治理的永恒主题只有两项,一曰分权,一曰均富。
 
在历史上,我们一再看到这样的景象,中国因拥有最广袤的内需市场和喜乐世俗消费的民众,经济的复苏从来不是一件特别困难的事情。
早在20世纪30年代,历史学家傅斯年就给出过一个经济兴衰周期说,根据他的观察,中国只要有70年稳定期,必定重获大繁荣,从秦末大乱到「文景之治」,从隋文帝统一到唐太宗的「贞观之治」,从宋太祖结束五代十国到范仲淹一代的中兴,以及清代的「康乾盛世」,期间均不过两三代人。
在他看来,中国若无战乱,十年可恢复,三十年可振兴,五十年到七十年必成盛世。
在这样的史观下,1978年之后中国经济的复苏,以及在未来的二十年内,中国经济总量超过美国而再度成为全球第一大经济体,似是周期重演,乃「必然」发生的大概率事件。
 
然而,除兴盛规律之外,历朝历代的经济治理还有「先开放、后闭关」的规律,往往一开放就搞活,一搞活就失衡,一失衡就内乱,一内乱就闭关,一闭关就落后,一落后再开放,朝代更迭,轴心不变,循环往复,无休无止。过往的汉、唐宋、明清、民国,莫不落入这一闭环逻辑。
而导致这一周期性治理危机的根本原因,正在于权益和财富分配的失衡。
 
在中央集权体制之下,所谓分权,主要指的是两类分权,即中央政府与地方政府的权益分配、政府与民间的权益分配。在我看来,这两种分权存在内在的关系,若没有中央对地方的分权,政府对民间的分权便不可能发生。
 
早在封建制度形成的最初时期,中央与地方的集权—分权矛盾便已爆发,「文景之治」末期的晁错削藩以及因此引发的「七国之乱」便是表现得最突出的事件。
2008年全球金融危机之后,中国经济进入新的调整期,中央与地方在经济领域的矛盾呈激化之势,中央财政及一百多家中央企业的获益能力越来越强,而地方收入则严重依赖于土地财政,2012年年底开始试行的「营改增」更是从县区收入中划走一块。
在今后,随着城镇化战略的实施以及各项社会保障制度的健全,地方支出的需求不是减少而将大幅增加,因此,重新调整中央与地方的财政关系,扩大地方政府的行政权限和良性增收能力,已是宏观经济改革的首要课题。
其可能的领域包括:通过税制改革,抑制地方政府的卖地冲动,形成可持续的收入模式;将中央企业在地方的税收分成大幅提高,用于各地的社会保障制度投入;提高地方政府的资源税留成比例;在监管到位的前提下,改良地方政府的投融资平台。
总而言之,只有中央与地方重新切分「蛋糕」,才可能在未来继续做大「蛋糕」。
 
至于均富,也分为两类,即政府与民间的均富,以及有产者与无产者的均富,其内在关系是,若没有政府对民间的均富,有产者与无产者之间的均富也不可能发生。
 
在过去的20年里,政府在经济活动中的得益远远大于民间。2012年,全国GDP为51.9万亿元,政府的财政收入为10.3万亿元,这还未包括中央企业赢利、地方政府的土地收入和规费收入,汇总计算,政府在经济活动中的得益比例应超过30%。
2013年2月,中国物流与采购联合会公布数据,全国物流企业的运输成本支出约为3万亿元,而其中,各地政府征收的过路过桥费就占到1/3,高达1万亿元。
另以争议最大的房地产行业为例,据经济学家郎咸平计算,政府总共征收12项税和56种费用,土地成本及税费占到了房地产平均价格的70%。他因此呼吁,「房价下降唯一的办法是政府取消税费」。
 
在未来的改革中,政府实施大规模的减税政策、减轻企业高负痛苦,以及加大对医疗、教育及社会保障体系的投入,是实现均富的根本之道。
自先秦诸子以来,「均贫富」就是历代思想家和治国者最为古老和原始的治理理想,四大利益集团唯有获得均衡性的收益才可能维持社会的稳定及进步。大一统的中国很难拒绝一个强大的政府,但应该控制它的欲望。 
三个最特殊的战场:国有经济、土地和金融业

 
在很多人看来,中国经济最不可思议的三个部分,就是庞大的国有经济体系、土地国有化以及政府对民间金融业的全面压制。此三项为未来经济改革的主要战场,已是政经界的共识,不过,在策略选择上存在严重分歧。
 
在2012年,一些被改革拖宕而激怒了的国内经济学家提出了一系列激进的自由化主张,其中包括立即推行土地私有化、国有企业进行私营化改造、撤销国资委、撤销发改委等,有人甚至建议将国有资产以一人一股的方式分配给每一个国民。
这些「看上去很美」的主张,在民众中引起极热烈的呼应。然而,若我们回到历史的基本面来观察,也许问题要复杂得多。
在历代经济变革中,此三大困疾均为核心命题,关乎国运兴衰,它们如同中央集权制度一诞生下来就随体而至的「胎记」,绝非一刀切除便可一劳永逸。
 
首先,在国有经济改革方面,就如同很多人将中央集权制度与独裁专制画等号一样,国有经济也被打上了意识形态的记号,不少人认为,中国要成为一个完全的市场经济国家,就必须让国有经济退出历史的舞台。但是,这样的必然性推演是否成立,是值得探研的。
中国是「国有企业的故乡」,自管仲变法以来,政府就开始对重要资源实行专营,到汉武帝晚期对国营政策的质疑就不绝于耳,在公元前81年的盐铁会议上,桑弘羊对儒生们提出的那几个问题,一直到今天还没有找到答案。因此,历代政府从来没有一个有勇气消灭国有经济体系。
1998年之后,国有企业通过资源垄断实现暴利的过程,其实是一次并不陌生的「历史性回归」。
在没有寻找到更好的国家治理模式之前,对于以「统一」为最重要文化和治理目标的中国来说,国有经济的全面瓦解是不可思议的。在杨小凯看来,「私有化涉及产权的大的变动,短期内一般会使效率下降,所以应该慎重,而且应该掌握时机。但是自由化是可以提早搞的。这里讲的自由化不是指自由价格,而是实行自动注册制,让私人经营所有行业」。
 
因此,未来国有企业改革的主题不可能是「如何消灭」,而是如何管理及分享其利益所得,改革的任务可以被分解为三个方面:
第一,「政、党、企三分开」,改变现有的国资委与党的组织部双重直接管理的模式,政府以出资人的身份行使权职,将企业决策、经营权还给董事会和管理层;
第二,「全民企业全民分享」,将大部分国有企业的资本注入社保基金池,以转移支付的方式使之成为全社会的福利;
第三,改变一百多家中央企业的权益分配模式,地方政府通过税收留成和利润分享的方式参与利益分配,同时将这部分所得定向投入于社会保障和公共设施的建设及维持。
 
其次,在土地改革方面,自商鞅变法以来,绝大多数的朝代均推行土地私有化政策,当今的土地国有化确乎面临一场法理和政策层面的大检讨。土地改革面临几个无法回避的现实难题:
第一,对政府来说,土地不但是利益最大、成本最低的收入来源,而且是实施城镇化建设的政策性资源,若失去操作权,国民经济的运行逻辑将重新设计;
第二,在宏观调控中,土地成为消化货币流动性过剩的「大池子」,它比印钞机要可靠得多,未来可能爆发的人民币危机需要从土地中得到喘息和缓解;
第三,土地成为民间财富重新分配的「变压器」,若处置不当,反而会激化贫富矛盾,出现庞大的赤贫阶层,酿成更严重的社会动荡。
 
因此土地改革的主题不可能是「立即私有化」,而是分成几个层面的任务:
第一,在充分宣导和对企业大幅度减税的前提下,施行房产税政策,让地方政府既能从土地中持续受益,而又不再依赖一次性的拍卖出让;
第二,成立中央、省两级「土地银行」,将日后的所有土地出让收入注入其中,进行资产化经营,所得用于社会保障体系的建设;
第三,以农用山林地为突破口,小步、循序地进行土地所有制改革的试验。
 
最后,在金融改革方面,政府对金融业进行国营化管制是国民党人的发明,自1935年法币改革之后,国营资本就全面「接管」了银行业,国民党在台湾仍然维持这一政策,到1987年开放党禁、报禁前后,公营资本在台湾银行业中的比例仍高达799%,后来由管制而开放,历经两次「金改」,终于将金融业还给了民间。
 
因此,金融业开放是市场自由化的最关键性战役。
自1993年之后,中国的民间金融活动一直遭到打压,而国有银行无论在经济成长期还是在萧条期都能够利用政策手段获得惊人的暴利,民间对之的不满,在2011年的东阳吴英案中可见一斑。「千开放,万开放,不如让我办银行」,已成非常响亮的呼声。2012年以来,中央政府选择浙江温州、深圳前海等地开展金融创新试点,试图在离岸中心建设、人民币国际化、利率市场化等领域有所突破,这些改革仍然体现出中央放权、地方主导、民间参与的中国式改革特征。随着金融管制的壁垒被次第打破,民营银行在中国经济舞台上的再度归来应是可以期待的。
 
透过对三大特殊战场的改革路径探索,我们可以看到,尽管中国经济体制改革的难度非常之大,其难点疑点几乎在经济学中找不到「标准答案」,然而,三十多年改革留存下来的财富也非常之大,拓进空间充满了想象力。未来十五到二十年,制造业的出口能力、城市化红利、内需消费的井喷以及成为全球第一大经济体的全民预期,都为改革打开了一扇不小的「时间窗口」。
 
四股前所未见的新势力:互联网、非政府组织、企业家和自由知识分子

 
在长期的大一统制度之下,中国社会各阶层均有自己的毛病,其中最严重者,是四大意识的缺乏:地方缺乏自治意识、政府与民间缺乏契约意识、知识分子缺乏独立意识、企业家阶层缺乏阶层意识。
中国未来能否有大进步,实取决于此四大意识的唤醒。没有一个国家的变革是对历史的亦步亦趋,中国亦不例外。所以,我们不可能排除任何新的可能性。2013年的中国,变革的力量在朝野两端同时萌生,尤其重要的是,随着一些民间新势力的出现,这四大意识的缺乏有被改进的迹象。
 
其一,互联网。尽管互联网诞生于美国,可是它对中国社会的改造,远远大于对美国社会的改造。
自20世纪90年代中期进入中国之后,中国的互联网经济除了技术来自美国之外,在商业模式上几乎全数变异,而强悍的国有资本在这个瞬息万变的领域又毫无作为,因此造就了「阳光创业的一代」,这批年轻的创业家积累了惊人的财富,而且完成了中国企业与国际资本的对接,在纳斯达克和纽约证券交易所上市的一百多家中国公司几乎都与互联网产业有关。
近年来,电子商务的崛起在传统制造业和服务业领域引爆了一场渠道变革和消费者革命,截至2012年11月30日晚上9点50分,阿里巴巴的淘宝和天猫两大平台的总交易额已突破1万亿元,占全社会消费品零售总额的5%。更大的改变是,互联网重构了中国的媒体和社交生态,特别是博客和微博的出现,让传统的舆论管制方式无所适从,它们成为了言论自由、舆论监督和推动政务公开的新平台。
 
其二,非政府组织(NGO)。
明清以来的中国,民间活跃着两种非政府组织:一是数以十万计的基层宗族组织,二是以乡籍为纽带、遍布于两万个市镇的商会,它们成为民间自主管理的基础。这两种组织在「土改」、人民公社化运动以及公私合营运动中被相继摧毁,从此之后中国民间在很长时期内如一盘散沙,再无凝聚之力。
近十年来,各种非政府组织如雨后春笋般地出现,这是中国进入公民社会和中产时代的标志性事件。它们在上百个领域以各种方式展现了民间自主的力量。目前还没有一个机构公布现有非政府组织的数量,粗略计算应该在5万个以上,它们大多不在政府力量的管控范畴之内。
2008年,中华环保联合会公布全国的环保非政府组织有3539家,抽样调查显示,在各级民政部门登记的仅占233%。2012年3月,民政部中华慈善捐助信息中心宣称,美国在华非政府组织约有1000家,仅有不到3%具备了合法身份。这些数据都显示出民间力量拒绝管制的自主姿态。
 
其三,企业家阶层。
截至2012年年底,中国有108572万户私营企业,4050万个体工商户,人数总和超过韩国的全国人口。中国历史上从未出现过如此人数庞大、富有和拥有力量的有产者阶层,可谓「千年之一大变」。布罗代尔曾很简洁地说道:「中国社会,政府的权力太大了,使富有的非统治者不能享有任何真正的安全。对任意征收的恐惧始终挥之不去。」这一景象在当今中国仍然存在,近年来的移民现象便是有产阶层试图逃避的一个折射。然而,绝大多数的经营者仍将继续他们的事业,他们有机会以独立、不依附的精神,改变自己的命运,进而改变中国。
 
其四,自由知识分子。
自隋唐推行科举制度之后,中国实际上便失去了产生自由知识分子阶层的土壤,正是1905年的废除科举制,才诱发了20世纪初那场灿烂的新文化运动。近十年来,民间出现了众多游离于体制之外、以自己的专业能力谋生的知识分子,越来越广阔的市场空间给予了他们生存的机会。以思想研究为己任的民间智库层出不穷。在博客和微博上,更是涌现出很多大胆的「意见领袖」。
 
上述四股新势力,对维持中央集权的四大基本制度构成了挑战,以「自上而下的控制」为特征的治理模式面临有史以来最重大的一次改造,而其博弈的过程将贯穿整个中国改革的全历程。没有人能够清晰地告诉我们,二十年后的中国将是一个怎样的模样。对「大国崛起」的高调欢呼,以及对中国崩溃的悲观预言,其实都很难构成历史的全部。
 
1948年,在中国游历长达16年之久的美国学者费正清完成了《美国与中国》一书,这是第一部以比较研究的办法系统性地考察中国问题的作品,在这部成名作中,费正清用忐忑叵测的心情写道:「中国可能选择的道路,各种事件必须流经的渠道,比我们能够轻易想象到的更窄。
 
到1983年,《美国与中国》的第四版修订出版,年迈的费正清仍然小心翼翼地写道:「人民共和国内部的革命过程,最好作为两场革命来理解,一场是经济方面的,另一场是社会方面的,这两场革命有时互相配合,有时则互相抵触。为发展经济而进行的斗争……我们一般都能懂得。但社会方面的改造却同美国方式大异其趣,令人很难理解。
 
如果说科斯将中国崛起看成「人类行为的意外后果」,是一种纯粹的西方视角,那么,真正在中国大地上行走过的费正清却宁愿相信中国走在一条「难以理解」却符合自身逻辑的、更「窄」的道路上。也许,他是对的。

 


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